“十一五”規劃建議中唯一的兩個量化指標：“實現2010年人均國內生產總值比2000年翻一番與“單位國內生產總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”，給人的感受是截然不同的。
習慣在GDP翻番指標面前為之一振的人們，面對后一個指標，或多或少地會為之一驚。將節能降耗目標與經濟增長目標放在同等重要的位置， 并列擺在全國的社會經濟發展總目標中，尚屬首次。
“這并非簡單地添加了一個節能目標”，國家發改委能源研究所所長周大地在接受《瞭望新聞周刊》采訪時肯定地說：“它是一個關系到經濟發展的速度、內涵、結構的提綱挈領的目標，是‘十一五’期間與經濟增長等同重要的中心任務。”
也可以這樣理解，若達到了GDP翻番的指標，但沒有達到降耗的指標，就等于沒有完成“十一五”規劃。這是完成“十一五”規劃任務的一大難點，也是落實建設資源節約型和環境友好型社會的一大難點。
GDP降耗20%，簡簡單單的幾個字，在周大地看來，卻是集合了我國能源戰略的四大全新命題。
“20%是死任務”：產值增1%易，降耗1%難
“20%的目標是根據2004年制定的國家《節能中長期專項規劃》提出的。”周大地說，“《規劃》提出要爭取2020年GDP翻兩番，而能源消耗只能翻一番。如果能在‘十一五’和下兩個五年計劃都實現20%的降耗目標，每單位GDP就可以降耗50%左右，實現用增一番的能源消耗支持翻兩番的經濟增長。”
國家發改委能源研究所能源效率中心主任郁聰更詳細地解析了20%的來由：“‘十一五’期間，按降低20%的規劃，平均下來，每年要降耗4.4%，比原來《節能規劃》擬定的3%略有提高。”她分析說，1980年到2000年的20年里，我國GDP增長與能源消耗增長之比，平均為1比0.5左右，也就是用一番的能源消費保證了兩番的經濟增長。
周大地解讀了降耗20%重要目標出臺的現實和深刻的背景:從2002年開始，我國能耗陡然增長“出人意料”，能源消耗增長速度連續四年超過GDP增長速度。2004年GDP增長與能源增長之比升至1比1.6，2003年是1比1.3。能源供應緊張,一時間煤炭、電力大干快上，亂象紛呈。
很顯然，這是資源、環境對長期以來一直在扭但一直扭不過來的粗放式經濟增長模式的惡性反撲。我們已經實現了連續20多年的經濟高速增長，未來5年，未來20年，未來更長的時期，中國究竟要走什么樣的經濟社會發展道路？那種照搬西方高資源消耗、高能源消耗之路已行不通。國內資源條件不容許、環境要求不容許，到國際上去進口或開發能源都會遇到阻力，少數發達國家占有絕大部分能源的現狀短時間內很難改變。同時，我國長期處于國際分工低端，還是靠拼資源、拼能源維持經濟增長，再加上內需乏力，缺乏可持續性。周大地說，這都使得能源問題不再是簡單的“商品短缺”問題，而變成一個關系經濟社會發展道路的問題。
從某種意義說，20%是促進建設資源節約型、環境友好型社會乃至新型工業化道路的控制性指標。
周大地說，實際上，20%在提出時也有過爭議，有人提出能源問題可以通過像其他行業那樣“外延”式的發展去解決；也有人懷疑20%的目標能否實現。但最終寫進黨中央的建議，顯示了中央堅定走科學發展道路的決心。
事實上，我國在節能降耗上有著很大潛力。這從數字比較上可以看出，我國生產1美元國內生產總值的單位能源消耗，是日本的11.5倍，法國和德國的7.7倍，英國的5.3倍，美國的4倍以上。周大地說： “20%是‘十一五’的死任務，決不是沒有根據，更不是玩數字游戲。”
多元發展：不能“一煤單挑”
需求驟增、礦難頻發，煤炭成了“帶血的黑金”。作為我國能源供給的“老大”，煤炭產業的發展變得畸形。2004年我國煤炭產量達到19.56億噸，比上年增長17.3％，去年每天運煤裝車要達5萬節火車皮，也就是說全國一半的火車車皮是用來運煤的。
據了解，與“十一五”規劃同步編制的《能源中長期發展規劃》，已提出“煤為基礎、多元發展”的戰略。周大地說，這與從前的“以煤為主”的能源結構是截然不同的，它預示著中國在能源戰略上的又一個變化。
我國油氣資源缺乏，2003年全國人均石油和天然氣可采儲量僅為世界平均值的10%和5%。本來可以到國際上進口油氣資源，本來也可以“走出去”用多種方式開發油氣資源，但是一些非市場因素的干擾，迫使我們不得不堅定“主要依靠國內資源”的戰略。相比之下，我國煤炭資源要豐富一些，這就是新的能源戰略仍提出“煤為基礎”的原因。周大地說，2003年我國煤炭占一次能源的比例達到67.9%，比世界平均水平高41.5個百分點。“煤為基礎”是一個難以在短期內轉變的現實。
問題的關鍵是，我們不可能長期維持“一煤單挑”。首先是煤炭開采的難度越來越大，目前全國尚未利用的精查儲量的九成，分布在開發、運輸難度很大的中、西部地區；二是開采和利用煤炭，會帶來土地、水資源、大氣環境的污染；三是隨著經濟結構的改變和人民生活水平的提高，客觀上更需要高效、清潔、便利的能源，而煤炭的效率是低的。這些都使得我們在新增一次能源的供應上，要力求多元化。“多元發展”提高一次能源的供應能力，就成為“十一五”的一項十分緊迫的任務。周大地說：“即便我們實現了用一番的能源增長支撐兩番的經濟增長，但到2020年，由于翻番基數的擴大，這一番的能源增長十分可觀。不多元化，不提高一次能源的多元供應能力，就會很被動。目前煤炭的無序開發，相當程度上是我們缺少對能源需求增長的充分估計、缺乏相應的多元化戰略安排造成的。”
國家發改委能源研究所原所長周鳳起也認為：“當前的能源約束不同于以往。上世紀80年代中期和90年代初期的能源短缺，是生產能力不足造成的。但現在和今后則主要是受制于國內資源不足。只有多元化，才能實現可持續發展，保障能源供應。”
“加快發展核電、可再生能源和大力發展水電”，是《能源中長期發展規劃》提出的多元化戰略的主要內容。其中核電從“適度”發展到“加快”發展的戰略變化，最為引人注目。周大地說，“核電是多元化最重要的方向。”
據統計，目前中國共有11臺核電機組，總容量870萬千瓦，在全國發電裝機容量中的比重不足2％。目前，世界上核電占整個發電裝機容量的平均比例已經達到17％。一些發達國家，如法國，所占比重高達70％以上。
周大地說，我國發展核電的目標是在2020年達到4000萬千瓦，屆時將占電力裝機的4％。他說：“十五年達到4000萬千瓦，并不算快的發展。法國用十年建設了4150萬千瓦，美國在最快的時候一年就建成4300多萬千瓦。”他認為，我國核電建設落后了，原因是從前沒把它看成是一種高效安全的能源，對核電建設的政治干預太多。現在應轉變觀念，從“十一五”開始，核電要加快速度發展。他還說，引進核電技術不要一味追求先進，對國產核電機組也不要妄自菲薄。現在五大電力公司和其他電力公司沒有權利搞核電的現狀，也應尋求突破。
環境友好：別當是“紙上談兵”
“資源節約，環境友好”，成為十六屆五中全會帶給人們的最新詞匯。這二者無疑都與能源產業相關。前者不言而喻，后者更對能源產業這一最大的環境污染源，提出了前所未有的責任。
周大地說：“如何保障并促進‘環境友好’，成為‘十一五’能源戰略的重要內容，這不是‘紙上談兵’。”
中央十分明確地提出了全新的“環境友好”概念，帶有很強的人文色彩。我國環境容量已十分有限，再不能“竭澤而漁”，再不能只開發，不保護、不建設了。
我國長期以煤為主的能源結構，帶來嚴重的大氣污染、水污染和土地資源的損失。僅以大氣污染為例，有關部門的統計十分明確：煤炭使用過程產生的污染，是中國最大的大氣環境污染源。我國則是目前全球少數幾個主要依賴煤炭資源的國家（還有就是南非、印度等）。目前，我國的二氧化硫和二氧化碳的排放量分別居全球第一、第二位。國內外研究機構的成果顯示，大氣污染造成的經濟損失占GDP的3%～7%，以2004年全國GDP13.65萬億元計算，損失就在4080億元至9520億元之間。我國經濟最發達的上海市，2004年的GDP是7450億元。
國家發改委能源研究所能源環境中心主任徐華清介紹說，進入“十五”，特別是近兩年，由于部分行業出現了過度投資、發展過熱的趨勢，造成全國性能源、資源和原材料消耗迅速增長，二氧化硫等污染物排放量大幅度反彈，局部地區生態環境狀況進一步惡化。從2000年到2004年，中國的二氧化硫排放量增加了13.0%，年均增長率為3.1%，不僅酸雨控制區二氧化硫排放控制的原定目標難以實現，而且全國的二氧化硫排放總量控制目標也無法實現。其他與能源生產和消費活動相關的一些污染物，如煤矸石、粉煤灰、廢水的排放量也出現了較大幅度的增長。
專家的觀點是，多元化能源戰略不僅是保障能源供應的需要，也是減輕環境污染、實現可持續發展的需要。
“十一五”期間，可再生能源、核電、天然氣、氫能和其他替代能源的發展，都將有望得到有力推動。就可再生能源來說，我國規劃是，到2020年使其在一次能源消費中的比重，由目前的7％提高到15％，可替代化石能源4億噸標準煤，減排二氧化碳10億噸，二氧化硫700多萬噸。全國人大常委會已通過了《可再生能源法》，將于2006年1月1日起施行，這是世界上第五部關于可再生能源的國家綜合法律。除此之外，政府還將降低新能源和可再生能源發電設備進口關稅和發電增值稅率，制定相應的優惠信貸扶持政策。
煤炭的清潔利用也會是一個重點，電力脫硫、顆粒物的清潔化處理都將得到加快。
周鳳起告訴我們，據他所知，國家環保總局除對工程項目進行環境評價外，對規劃的環評也已提上日程，如果“十一五”的能源規劃能通過環境評價的話，將是對“環境友好”的能源戰略實施的有力推動。
體制改革：非觸動既有“奶酪”不可
不久前因石油價格上漲引發的部分地區“油荒”，讓人嚇了一跳。重災區廣東甚至出現排隊數百米加油的景象。有輿論把矛頭直接指向壟斷成品油市場的中石油和中石化兩大集團，認為是兩大集團為爭奪成品油定價權而故意“制造”油荒。
這反映了我國能源領域存在的深刻矛盾：國有大型企業一統天下。由于歷史的原因，“強企業、弱政府”的現狀，使能源這一命脈產業還缺乏強有力的管控。
周大地說：“能源領域由于利益關系調整不及時，形成的利益集團已經成為改革的阻力。現在的大型能源企業已不是原來意義上的全民所有制企業。隨著在海外上市，公司擁有更多的自主經營權等方面的變化，它們已不能代表全民利益。中央所考慮的是應當及時地調整能源領域的利益關系，在這一領域也要體現‘十一五’所倡導的社會公平，保障絕大多數人能享受到優質的能源服務。可以肯定，‘十一五’期間，能源產業體制改革是一場重頭戲。”他認為，應鼓勵民營資本進入某些壟斷行業參與競爭，推動超大型能源企業產權制度改革，這有助于保障能源供給。
資源有價已成為社會共識。周大地認為，加強資源管理是下一個五年的改革重點。必須改變誰得到資源開采權，誰就得利、誰就暴富的不合理現狀。國務院發展研究中心產業部部長馮飛研究員認為，關鍵是要改變現在資源開發的“審批制”，大力度地進行投資管理體制改革，推動資源的有償轉讓，讓資源真正有價，而不是通過權錢交易讓少部分人得利。
“能源領域的市場化改革是最落后的，而價格的合理化是改革的重點”，周鳳起強調說，現在煤電、煤熱的價格如何調整，有的地方已開始聯動，可怎么聯動還是個問題；天然氣的價格處在用戶感到太高、供應商又覺得太低沒有開發積極性的兩難之中；原油價格基本接軌，油品價格嚴重滯后于國際市場，出現“倒掛”，甚至出現‘走私出口’，而不是‘走私進口’的怪現象。這些都是‘十一五’要逐步解決的問題。”
“沒有合理的價格就沒有能源的高效和合理利用，也不可能體現社會公平。”周鳳起十分肯定地說。