“十五”目標(biāo)完成不利存在顯著差距

　　要合理務(wù)實地確定“十一五”期間我國環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的主要目標(biāo)，必須對我國的生態(tài)、環(huán)境變化態(tài)勢和目前完成“十五”計劃目標(biāo)的水平有全面的認(rèn)識。

　　在即將過去的“十五”中，我國在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的目標(biāo)總體來看完成得相對較差，尤其面上目標(biāo)基本都未完成。

　　1． 少數(shù)完成得較好的有：

　　——環(huán)境管理能力建設(shè)目標(biāo)多數(shù)完成，如對建設(shè)項目（包括生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目）的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價、新排污費制度均已形成法規(guī)；

　　——發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的重點城市在污染物排放總量控制上完成得較好。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的重點城市如北京、上海、大連等，在工業(yè)污染治理、城市環(huán)境綜合整治上均進(jìn)步明顯，太湖流域的水污染治理也基本達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。

　　2． 與計劃目標(biāo)存在顯著差距，按期完成已基本無可能性的有：

　　——“三河三湖”水污染治理、“兩控區(qū)”二氧化硫排放量控制均未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，工業(yè)污染排放總量控制和生活污染治理設(shè)施建設(shè)均沒有達(dá)到計劃目標(biāo)。
 
    在“三河三湖”（淮河、遼河、海河、太湖、巢湖、滇池）中，只有約1/3的水域達(dá)到或優(yōu)于地表水環(huán)境質(zhì)量3類標(biāo)準(zhǔn)，2/3的水域水質(zhì)在4類以下，超過1/3的水域其水質(zhì)為劣5類，沒有按照已公布規(guī)劃達(dá)到水質(zhì)要求。其中只有太湖流域治理得較好，其它不僅改觀不大，還多次出現(xiàn)嚴(yán)重污染事故。尤其淮河流域，雖經(jīng)10年治理，水質(zhì)狀況仍然呈現(xiàn)“三個未改變”：死水狀況沒有改變、水質(zhì)性缺水狀況沒有改變、水污染頻繁成災(zāi)狀況沒有改變。

　　全國廢水排放量、生活污水排放量、工業(yè)廢水排放量均在2003年出現(xiàn)反彈。二氧化硫排放總量不僅未按計劃比2000年排放總量減少10%，還有所增加。煙塵和粉塵排放總量，在2003年也一改近幾年逐年下降的趨勢，呈現(xiàn)較大幅度的反彈。

　　生活污染治理滯后。重點流域城市污水處理廠按計劃建成率僅為40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到計劃要求。而且其中半數(shù)以上城市污水處理廠非正常運行，出水水質(zhì)超標(biāo)的超過1/5。

　　——荒漠化、水土流失控制未能達(dá)到計劃目標(biāo)。

　　目前全國荒漠化土地面積超過267.4萬平方公里，荒漠化仍呈加速擴(kuò)展趨勢，沙塵暴災(zāi)害仍然高發(fā)，水土流失面積仍居高不下。水土流失和荒漠化“局部治理，整體惡化”的態(tài)勢沒有如“十五”計劃所要求的得到有效遏制。

　　——生態(tài)功能區(qū)（包括自然保護(hù)區(qū)、自然小區(qū)和生態(tài)示范區(qū)等）建設(shè)的數(shù)量目標(biāo)超額完成，但質(zhì)量問題凸顯。

　　目前我國已建成生態(tài)示范區(qū)82個，規(guī)劃生態(tài)功能保護(hù)區(qū)31個，設(shè)立自然保護(hù)區(qū)2194個，占陸地國土面積比例高達(dá)14.8%，已超過多數(shù)發(fā)達(dá)國家，但管理水平滯后，“批而不建、建而不管、管而不力”現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　總之，“十五”期間我國的環(huán)境和生態(tài)變化仍然呈現(xiàn)“點上治理、面上破壞”。面上目標(biāo)的完成情況和完成能力都不盡人意，而且與“九五”期間相比，“十五”期間環(huán)境恢復(fù)的勢頭出現(xiàn)停滯現(xiàn)象。

　　生態(tài)和環(huán)境惡化的主要原因

　　“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的面上目標(biāo)完成不好的原因主要有以下3點：

　　1． 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和增長方式的影響

　　社會經(jīng)濟(jì)運行方式?jīng)Q定了資源、環(huán)境問題的表現(xiàn)和程度，在不同的發(fā)展階段，面對的資源、環(huán)境問題是不同的。一般認(rèn)為，“十五”以來，我國逐漸進(jìn)入重化工業(yè)高速發(fā)展時期。這個時期的顯著特點，是包括能源、交通和通信設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到顯著加強(qiáng)，鋼鐵、電解鋁、水泥等重要工業(yè)原材料生產(chǎn)量大幅增長，因此推動第二產(chǎn)業(yè)的比重加速上升。然而，在這個階段，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇受著兩個根本性的資源、環(huán)境約束：

　　第一， 中國從來沒有將來也不可能有發(fā)達(dá)國家重化工業(yè)高速發(fā)展時期享有的廉價資源供應(yīng)量和環(huán)境容量；

　　我國在主要能源和金屬礦產(chǎn)上對外依存度已經(jīng)過高，這已經(jīng)造成了國際市場相關(guān)產(chǎn)品的價格暴漲，極大地提高了我國的發(fā)展成本；同時，我國的污染已經(jīng)呈現(xiàn)出“復(fù)合型、壓縮型”的特點，發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化中后期出現(xiàn)的污染公害已經(jīng)在我國普遍出現(xiàn)，我國已沒有繼續(xù)支持這種增長方式的環(huán)境容量。

　　第二， 中國經(jīng)濟(jì)增長至今仍然主要是發(fā)達(dá)國家已基本超越的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。

　　在這“兩個約束”背景下，資源消耗大、污染排放重的重化工業(yè)的高速發(fā)展，注定了污染治理的負(fù)擔(dān)空前加大。加上新開工項目過多、在建規(guī)模過大、技術(shù)含量過低，使各地的工業(yè)污染在“十五”后期出現(xiàn)2000年“一控雙達(dá)標(biāo)”行動結(jié)束后最大的一次反彈。

　　2． 不當(dāng)政績觀的影響，使得工業(yè)污染治理中地方保護(hù)嚴(yán)重，生活污染治理投資不足不當(dāng)

　　許多地方受不當(dāng)政績觀的影響，沒有正確處理經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，片面追求GDP增長：一方面盲目發(fā)展高耗能、重污染產(chǎn)業(yè)，同時包庇縱容違法排污行為；一方面對治污工程不重視，沒有積極籌集治污資金或未安排資金用于城市污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“十五”期間，許多地方環(huán)保投資不足，治污工程建設(shè)滯后。如淮河流域水污染治理工程截至目前投資完成率只有34％，個別省份甚至不足20％。而且在投資不足的情況下，有限的治污資金的利用效率也不高：流域治理建設(shè)項目系統(tǒng)性不夠、相互脫節(jié)；污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，加上污水處理收費政策不到位導(dǎo)致運行經(jīng)費短缺，使建成的污水處理廠不能及時發(fā)揮作用。

　　3． 法規(guī)執(zhí)行和環(huán)境監(jiān)管能力不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要

　　我國的環(huán)保法律法規(guī)已成體系，但對環(huán)境違法行為的處罰規(guī)定普遍過松，且沒有引入刑事責(zé)任。同時，基層環(huán)保執(zhí)法部門監(jiān)管手段落后，沒有關(guān)停權(quán)力，不能及時發(fā)現(xiàn)并制止企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排放等問題，加上地方保護(hù)主義的影響，造成了企業(yè)違法成本低、守法成本高而環(huán)保部門執(zhí)法成本高。

　　“十一五”生態(tài)和環(huán)境變化態(tài)勢預(yù)測

　　1． 對“十一五”期間環(huán)境變化的態(tài)勢預(yù)測

　　根據(jù)目前的生態(tài)、環(huán)境變化態(tài)勢，并分析“十一五”期間的經(jīng)濟(jì)增長形勢，預(yù)測“十一五”期間的生態(tài)和環(huán)境態(tài)勢變化將呈現(xiàn)以下幾個特點：

　　第一，總體環(huán)境質(zhì)量仍有進(jìn)一步惡化的可能。這是因為隨著重化工業(yè)的高速發(fā)展，在技術(shù)水平、資源利用效率和污染物達(dá)標(biāo)排放率等方面沒有發(fā)生質(zhì)的飛躍的情況下，工業(yè)“三廢”排放總量仍可能增加。

　　第二，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的城市環(huán)境有優(yōu)先恢復(fù)的可能。這一點不僅已為“十五”期間若干大城市的事實所證明，而且在于東部有些地區(qū)已經(jīng)初步建立了行之有效的環(huán)境設(shè)施市場化建設(shè)和運營機(jī)制，污染治理已經(jīng)成為對民間資金較有吸引力的投資領(lǐng)域。

　　第三，中西部地區(qū)生態(tài)惡化的勢頭有可能減緩。這一方面是因為隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，人口重心將進(jìn)一步向東部遷移和向城鎮(zhèn)集中，中西部的生態(tài)更多地可以得到自然恢復(fù)；一方面是因為六大國家級林業(yè)工程投資的重點主要在中西部，且力度在不斷加大。這將較好地抑制造成水土流失和荒漠化的主要因素——過牧、濫墾、亂伐。

　　第四，過去未引起重視的環(huán)境問題將隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展逐步顯現(xiàn)。僅舉三種新污染物為例：一是大量新合成的化學(xué)物質(zhì)可能成為人類帶給自然的新的持久性有機(jī)污染物，如品種更加多樣和理化特征更加穩(wěn)定的石油化工產(chǎn)品；二是PM10等細(xì)顆粒物污染問題會由于城市建設(shè)規(guī)模的迅速擴(kuò)大更加嚴(yán)重；三是大量的產(chǎn)品類廢棄物和廢水、廢氣處理產(chǎn)生的污泥等非傳統(tǒng)廢棄物將隨著生產(chǎn)的發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展急劇增加。這些新污染物帶來的環(huán)境問題雖然只是初露端倪，但由于其直接影響人居環(huán)境，必須高度重視。

　　2．“十一五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的有利條件

　　在確定“十一五”期間環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)時，應(yīng)該看到已經(jīng)出現(xiàn)的有利條件：

　　——發(fā)展觀、政績觀的變化

　　隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，一些落實措施也將出臺：綠色GDP統(tǒng)計體系，官員任期環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制等，這都使各地將更加注重全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展；

　　——綜合國力顯著增強(qiáng)，中央政府的生態(tài)效益補償力度顯著加大

　　隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家的財政收入近年來保證了10%以上的年增長率。這樣，盡管用于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的資金比例增長幅度不大，但資金總量顯著加大。這既可以保證全國污染治理投資的增長，也可以保證中央政府不斷加大以退耕還林、天然林保護(hù)等項目形式體現(xiàn)的生態(tài)效益補償?shù)牧Χ取?/P>

　　——循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念開始實踐

　　國家積極倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，一系列相關(guān)政策已經(jīng)或即將出臺。這不僅有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資源利用率，減少廢棄物產(chǎn)生量，也有利于轉(zhuǎn)變污染治理的模式，減輕末端治理的負(fù)擔(dān)。

　　“十一五”環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)

　　由于環(huán)境管理體系日漸完備，各地對環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測和信息披露能力、水平都有了較大的提高。但也正因為此，環(huán)境問題不僅在生理上，也在心理上對公眾產(chǎn)生了更為重要的影響，環(huán)
 
境目標(biāo)在社會發(fā)展目標(biāo)中的重要性日益凸顯。但同時必須認(rèn)識到生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)只是社會發(fā)展的局部領(lǐng)域，務(wù)實地解決環(huán)境問題必須將其放到生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的總目標(biāo)下統(tǒng)籌解決，在重化工業(yè)高速發(fā)展時期，將環(huán)境目標(biāo)超前于其它發(fā)展目標(biāo)是不現(xiàn)實的。

　　國家有關(guān)部門制定的《“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點專項規(guī)劃》中已經(jīng)提出了2010年的具體目標(biāo)。但在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，環(huán)境壓力迅速增大，這種情況下還要解決“十五”期間的欠賬問題，其中的面上目標(biāo)普遍需要向下調(diào)整才可能完成。但是，在點上目標(biāo)取得突破是力所能及的，而且以人為本的科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以非特定大多數(shù)人的基本利益為本，因此人口密集和事關(guān)國家生態(tài)安全、可持續(xù)發(fā)展能力的重點地區(qū)應(yīng)該得到優(yōu)先的環(huán)境治理。據(jù)此可以提出“十一五”期間的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的基本思路：從名義上的全面治理轉(zhuǎn)向務(wù)實的重點治理。在減緩生態(tài)、環(huán)境面上惡化趨勢的同時，進(jìn)行重點治理，使重點地區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量有所改善，自然保護(hù)區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)的管理質(zhì)量得以提高。

　　基于《“十五”生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)重點專項規(guī)劃》和這一思路，根據(jù)環(huán)境形勢的變化和有利條件，可以提出“十一五”期間的環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)。

　　環(huán)境保護(hù)的基本目標(biāo)是：在滿足以下三個前置條件——污染治理投資增長到占GDP2%以上、工業(yè)廢水、廢氣達(dá)標(biāo)排放率穩(wěn)定在90%以上和三次產(chǎn)業(yè)的比例按有關(guān)“十一五”規(guī)劃得到調(diào)整——的情況下，主要工業(yè)污染物排放總量基本維持在“十五”末期水平，“增產(chǎn)少增污”；生活污染物排放總量有所減少，47個環(huán)境保護(hù)重點城市和“三河三湖”（淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池）地區(qū)環(huán)境質(zhì)量得到改善。80%以上的重點城市集中式飲用水源地水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)，70%的重點城市空氣質(zhì)量達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，全國地表水國控斷面好于Ⅴ類水質(zhì)的達(dá)到75%；生活污染治理設(shè)施的建成率和運轉(zhuǎn)率顯著提高，其中城市污水集中處理率應(yīng)達(dá)到40%，垃圾無害化處理率應(yīng)達(dá)到60%。“三河三湖”地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染加重的趨勢有所減緩，農(nóng)村地區(qū)的飲用水源得到有效保護(hù)。

　　這些目標(biāo)中尤其要注意“三河三湖”地區(qū)的污染治理。“三河三湖”地區(qū)是我國人口密度較大、污染危害明顯、治理障礙突出、社會矛盾尖銳的地區(qū)。在這種地區(qū)通過多種手段加強(qiáng)治理確保環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)，不僅治理效益顯著，直接關(guān)系到3億多人民的切身利益，而且有利于形成普適性較強(qiáng)可以在全國推廣的機(jī)制。

　　生態(tài)建設(shè)的基本目標(biāo)是：努力遏制人為因素產(chǎn)生的水土流失和荒漠化發(fā)展，在黃河、長江上游地區(qū)基本控制水土流失，在“三北”關(guān)鍵地區(qū)（如京津風(fēng)沙源區(qū)等）控制荒漠化的發(fā)展。進(jìn)一步加大林業(yè)六大重點工程的投資力度，使森林覆蓋率提高到20%左右。加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)的管理，確保其生態(tài)功能的正常發(fā)揮。

　　這些目標(biāo)中尤其要注意提高自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)水平。自然保護(hù)區(qū)是維護(hù)國家生態(tài)安全的主要功能區(qū)并集中了我國生物多樣性的精華，資源一旦被破壞就難以恢復(fù)。在我國保護(hù)區(qū)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到較高水平的情況下，“十一五”期間應(yīng)該從“十五”期間的注重數(shù)量增長轉(zhuǎn)移到注重質(zhì)量提高上。

　　幾點政策建議

　　為了完成前述目標(biāo)，國家應(yīng)該予以若干相應(yīng)的政策配合：

　　1． 優(yōu)先開展資源環(huán)境核算，以落實科學(xué)發(fā)展觀，樹立正確的政績觀

　　在重化工業(yè)高速發(fā)展時期，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，統(tǒng)計指標(biāo)應(yīng)該更好地反映經(jīng)濟(jì)增長的代價，這樣才可能落實科學(xué)發(fā)展觀。

　　2004年以來，國家已經(jīng)開始著手進(jìn)行有關(guān)綠色GDP指標(biāo)體系的研究和試行工作。“十一五”期間，在加緊這一工作的同時，應(yīng)優(yōu)先開展對資源環(huán)境的核算，并納入國民經(jīng)濟(jì)的核算體系，以便能正確衡量經(jīng)濟(jì)增長的資源、環(huán)境代價，正確衡量發(fā)展成果和政府政績。

　　同時，還應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制和行政問責(zé)制等有利于落實正確政績觀的制度，使領(lǐng)導(dǎo)干部能夠正確處理經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，使官員的個人政績不至于與長遠(yuǎn)的人民利益相悖。

　　2． 強(qiáng)化政策導(dǎo)向，通過產(chǎn)業(yè)政策和治理行動積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

　　由于我國正處于重化工業(yè)高速發(fā)展時期，難以限制對資源、能源、環(huán)境壓力較大的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但國家應(yīng)該通過產(chǎn)業(yè)政策和治理行動提高產(chǎn)業(yè)集中度和技術(shù)水平，鼓勵發(fā)展資源消耗低、附加值高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以提高單位環(huán)境容量資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，減小發(fā)展帶來的環(huán)境壓力。

　　3． 大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)環(huán)境治理模式從末端治理向源頭和全過程控制的轉(zhuǎn)變

　　國家應(yīng)該通過各種政策措施大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，降低污染物的排放量。國家財政、稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)研究制定對開展資源節(jié)約、廢棄物循環(huán)利用和生產(chǎn)再生資源產(chǎn)品的企業(yè)減免稅收的優(yōu)惠政策，以扶持資源綜合利用企業(yè)的發(fā)展，提高再生資源產(chǎn)品的市場競爭力；對企業(yè)綜合利用資源的，各地稅收征管部門要按照有關(guān)文件，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行已有的稅收減免政策。通過這些工作，達(dá)到通過生產(chǎn)環(huán)節(jié)實現(xiàn)廢棄物的減量化、無害化的目的，完成環(huán)境治理模式從末端治理向源頭和全過程控制的轉(zhuǎn)變。

　　4． 在污染末端治理中深化市場機(jī)制，建立“誰治理、誰受益”制度

　　污染者付費，是在污染末端治理中深化市場機(jī)制的重要基礎(chǔ)條件。應(yīng)合理確定污染治理的收費標(biāo)準(zhǔn)，逐步達(dá)到補償合理成本略有盈利的水平，以實現(xiàn)“誰治理、誰受益”，并通過稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策積極引導(dǎo)社會資金進(jìn)入污染治理和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域。

　　5． 完善法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境管理能力建設(shè)

　　要根據(jù)完成生態(tài)建設(shè)和環(huán)境目標(biāo)的要求，建立健全法規(guī)體系，同時對一些不符合實踐需要的條文進(jìn)行修訂，使刑事責(zé)任落實到人，以加大法律懲戒的力度。完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，修改不合理的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，制定有關(guān)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和管理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。對一些已經(jīng)造成環(huán)境問題的新污染物，先從地方層面有針對性地制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)對這些新污染物的治理。加強(qiáng)環(huán)境管理能力建設(shè)，尤其要大力提高重點地區(qū)基層環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管的水平，強(qiáng)化“三河三湖”地區(qū)流域的管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的行政權(quán)威。實行環(huán)境影響評價終身責(zé)任制，做到環(huán)評、審批、監(jiān)管責(zé)任到人。

　　6． 抓住重點地區(qū)水污染治理和改善自然保護(hù)區(qū)管理這兩個治理效益突出的主要目標(biāo)

　　對于“三河三湖”以及南水北調(diào)東線、三峽庫區(qū)等重點地區(qū)的水污染治理，一方面要注意末端治理手段的多樣化和實現(xiàn)環(huán)境容量的空間調(diào)配；另一方面要積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新，使在產(chǎn)權(quán)可以明晰的領(lǐng)域?qū)�環(huán)境由公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為俱樂部產(chǎn)品，以有利于污染治理的籌資和治污資金使用效率的提高。

　　對于自然保護(hù)區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)和管理，要強(qiáng)調(diào)以質(zhì)量為首位目標(biāo)。應(yīng)該調(diào)整政策，改變生態(tài)建設(shè)和治理資金的投入順序，優(yōu)先投入像自然保護(hù)區(qū)這樣事關(guān)國家生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展能力的重點生態(tài)功能區(qū)。

　　7． 將生態(tài)建設(shè)和扶貧開發(fā)進(jìn)一步結(jié)合起來，實現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展

　　我國水土流失和荒漠化嚴(yán)重的地區(qū)絕大多數(shù)屬于貧困地區(qū)，這些地區(qū)的生態(tài)建設(shè)大多能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏，扶貧開發(fā)可以和生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來進(jìn)行。要注意通過建設(shè)基本農(nóng)田、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件使大面積的生態(tài)得到休養(yǎng)生息的機(jī)會；通過延續(xù)和完善“退耕還林還草”政策，加大林業(yè)六大國家級工程的投資力度，使這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，土地得到整治，環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益得到兼顧。通過這些措施，既減少人為的破壞，又增強(qiáng)治理水土流失和荒漠化的力度。